某某市某某区道路交通PPP项目物有所值评价报告

　 某某 市 某某 区

　道路交通

　PPP 项目

　物有所值评价报告

　咨询单位：

　某某

　编制日期：二〇一七年十一月

　I

　 委托单位：

　某某 市 某某 区交通运输局

　评价单位：

　某某

　目

　录

　1.项目基本情况 ........................................... 1 1.1 项目概况 ........................................... 1 1.1.1 项目名称 ...................................... 1 1.1.2 项目实施机构 .................................. 1 1.1.3 项目类型 ...................................... 1 1.1.4 项目位置 ...................................... 1 1.1.5 项目建设期 .................................... 1 1.1.6 资金来源 ...................................... 1 1.1.7 项目背景 ...................................... 2 1.1.8 项目建设内容 .................................. 3 1.1.9 项目总投资 .................................... 8 1.2 采取政府和社会资本合作的必要性和可行性 ............. 9 1.3 绩效考核标准 ....................................... 11 1.3.1 指导思想 ..................................... 12 1.3.2 组织领导 ..................................... 12 1.3.3 考核机制 ..................................... 12 1.3.4 考核指标 ..................................... 13 1.3.5 评价周期 ..................................... 20

　II

　 1.3.6 人员培训 ..................................... 20 1.4 风险分配基本框架 .................................. 21 1.4.1 风险分配原则 ................................. 21 1.4.2 风险识别及应对措施 ........................... 22 1.5 项目运作方式 ...................................... 26 1.5.1 基本原则 ..................................... 26 1.5.2 本项目运作方式 ............................... 27 1.6 交易结构 .......................................... 28 1.6.1 交易结构图 ................................... 28 1.6.2 融资结构 ..................................... 29 1.6.3 回报机制 ..................................... 30 1.6.4 相关配套安排 ................................. 32 2.物有所值评价 .......................................... 32 2.1 评价依据 .......................................... 32 2.2 定性评价 .......................................... 34 2.2.1 定性评价程序 ................................. 34 2.2.2 评价指标及权重 ............................... 34 2.2.3 评分标准 ..................................... 37 2.2.4 评分结果及专家意见 ........................... 38 2.3 定量评价 .......................................... 38 2.3.1 设定参照项目 ................................. 39 2.3.2 PSC 值计算 .................................... 40 2.3.3 PPP 值计算 .................................... 44

　II

　2.3.4 定量评价结果 ................................. 44 3.评价结论 .............................................. 45 附表 1：PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准 .......... 50 附件：

　1、物有所值定性评价专家签到表 2、物有所值定性评价专家打分表 3、物有所值定性评价专家打分汇总计算表 4、物有所值定性评价结论

　1

　 1. 项目基本情况

　1.1 项目概况

　1.1.1

　项目名称

　某某市某某区道路交通 PPP 项目，以下简称“本项目”

　1.1.2

　项目实施机构

　某某市某某区交通运输局

　1.1.3

　项目类型

　本项目属于交通运输项目

　1.1.4

　项目位置

　本项目所有道路均位于某某市某某区境内

　1.1.5

　项目建设期

　7~24 个月（本项目包含 12 条道路，由于道路等级、道路长度、建设内容存在差异，每条道路的建设期不同）

　1.1.6

　资金来源

　根据某某院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的有关通知》（国发〔2015〕51 号）等文件规定，本项目资本金设定为总投资的 20%。项目资本金由政府和社会资

　2

　 本共同出资，政府方出资比例为项目资本金的 20%，社会资本方出资比例为项目资本金的 80%。项目其余资金为项目债务资金，主要通过银行贷款等方式获得。

　1.1.7

　项目背景

　为了贯彻落实党的十八届五中全会和中央、省、市脱贫攻坚会议精神，分析全面建设小康社会决胜阶段某某市脱贫 攻坚面临的形式任务，打赢脱贫攻坚战，按照精准扶贫的工 作思路。根据我国“十三五规划”、山西省的“十三五”旅游发 展规划目标、山西省政府出台的《关于促进旅游业改革发展 的意见》以及对某某区的未来经济发展形势进行的规划，通 过某某区政府报告会决议建成 12 条道路，具体如下：

　（1）某某新城、某某东城、信义工业园区连接线工程：

　路线全长 21.348km； （ 2 ）

　某某区千年- 骨脊山旅游公路工程：

　路线全长 33.742km； （3）某某市某某区滴水崖-瓦窑间公路工程：路线全长 13.604km； （4）某某区任家塔-宝峰山-永红村森林防火通道工程：

　路线全长 22km； （5）某某市某某区冯家焉-209 国道改线连接线工程：路线全长 4.999km；

　3

　 （6）某某市某某区下安-西茂线公路工程：路线全长 2.17km； （ 7 ）某某市某某区石槽沟 - 西华镇森林防火通道工程：

　路线全长 26.690km； （8）某某市某某区西属巴-茂塔坪公路工程：路线全长 10.579km； （ 9 ）某某市某某区乔家塔 - 安国寺旅游公路工程：路线 全长 10.12km； （10）某某市某某区白马仙洞-中阳公路工程：路线全长 5.98km； （11）某某市某某区黄巷沟-汾阳千年古道公路改造工程：路线全长 6.465km； （12）某某市某某区车家湾-上四皓公路工程：路线全长 20.05km；

　1.1.8

　项目建设内容

　本项目主要建设内容见表 1-1。

　4

　 表 1-1 某某市某某区道路交通 PPP 项目主要指标表

　道路 序号

　道路简称

　建设期

　道路起始点

　建设规模

　建设内容

　 1

　 某某新城 —某某东城—信义工业园区连接线

　 21 个月 主线起终点：起点位于沙麻沟村西，与北川河东路相接，形成平面交叉。终点位于阳石村东，与滨河路相接，形成平面交叉。马家沟支线起终点：起点位于吉家村南，东川河北，与拟建的滨河路相交。终点位于马家沟村南，与本项目主线 K5+400 相接。

　下楼桥支线起终点：起点位于下楼桥村南，东川河北，与滨河 路相交。终点位于安家山村南，与本项目主线 K9+500 相接 推荐方案路线全长 21.348km（其中 ：

　主 线 长12.932km，支线长 8.416km ）

　， 全线位于某某区 境内 主要工程数量有路基工程、路面工程、排水工程桥涵工程、隧道工程、交叉工程、安全设施等

　 2

　 某某区千年-骨脊山旅游公路

　 24 个月 路线主线起点位于信义镇吴家庄村接县道米五线，路线沿大梁家沟（西北向）通过展线布线至山梁顶后折向东北向沿山脊布线至骨脊山山脚下，而后路线顺应地形沿采树沟在长板塔村东附近接县道米五线。

　支线起点接主线 K5+560，路线沿大梁沟沟头西面山坡展线， 线路爬至山顶后顺应山脊线布线至方山界，终点接方山界乡道 主线：路线全长 27.142km。

　支线：路线全长 6.6km 主要工程数量有路基工程、路面工程、排水工程桥涵工程、交叉工程、安全设施等 3 滴水崖至 7 个月 拟建项目某某区滴水崖至瓦窑间公路改造工程起点位于坪头 公路改造工程全 主要工程数量有路基工

　5

　 道路 序号

　道路简称

　建设期

　道路起始点

　建设规模

　建设内容

　瓦窑间公 路

　乡滴水崖（即与方山大武的公路养护界），终点止于西属巴街 道办瓦窑间村，与西茂公路相接， 长 13.604km 程、路面工程、桥涵工程、 交叉工程、安全设施等

　 4

　任家塔— 宝峰山— 永红村线

　 21 个月 起点路段 K0+000-K5+000 及终点路段 K13+000-K22+000 均为 在原有旧路基础上加宽改建而成，起点位于任家塔村村东，与国道 307 相接，路线终点位于永红村与苏家庄之间，与米五线相接 路 线 全 长 约 22km 主要工程数量有路基工程、路面工程、排水工程桥涵工程、交叉工程、安 全设施等

　5

　冯家焉至 209 国道

　18 个月 拟建项目冯家焉至 209 国道改线连接工程，起点位于 011 乡道 与 003 乡道交界处（大土河焦化厂），终点与拟建项目 209 国道 K55+450 处相接。

　路 线 全 长 4.999km 主要工程数量有路基工程、路面工程、防水工程、防护工程、隧道工程、桥涵工程、交叉工程、安全 设施等

　 6

　 下安—西茂线

　 17 个月 起点与永宁煤业运煤公路相接，位于下安村北，路线由南向北布线在 K0+120-K0+720 段设长 600 米（拟建 1 号）隧道穿越山脊后，新建路基继续向北展现经上安村西至 K1+500-K2+000 段再次设长 500 米（拟建 2 号）隧道穿越山脊后展现至终点南 道路全长2.17km 主要工程数量有路基工程、路面工程、排水工程桥涵工程、交叉工程、安 全设施等

　6

　 道路 序号

　道路简称

　建设期

　道路起始点

　建设规模

　建设内容

　沟接西茂公路 K1+050 处

　 7

　 石槽沟— 西华镇线

　 12 个月 路线起点位于吴城镇石槽沟村接省道 219，路线向北沿旧路布线至洞顶山（K6+750），而后偏开旧路沿某某区与文水线县界山脉（利用部分林区的小路）向北布线至西华镇 路 线 26.690km 全 长 主要工程数量有路基工程、路面工程、排水工程桥涵工程、交叉工程、安 全设施等

　 8

　西属巴至茂塔坪公路

　 7 个月 道路起点位于某某区西属巴街道办西属巴村，接 209 国道，项 目终点位于某某区西属巴街道办茂塔坪村，接 209 国道 公 路 全 长 10.579km，其中三级公路4.4km， 四 级 公 路 2.87km，二级公 路 3.309km 主要工程数量有路基工程、路面工程、桥涵工程、交叉工程、安全设施等

　 9

　乔家塔- 安国寺旅游公路

　 21 个月 拟建项目全部位于某某市某某区境内，为乔家塔-安国寺-十里村旅游公路工程 路 线 10.12km 全 长 主要工程数量有路基工程、路面工程、排水工程、防护工程、涵洞工程、平 面交叉、安全设施等

　7

　 道路 序号

　道路简称

　建设期

　道路起始点

　建设规模

　建设内容

　10

　白马仙洞 —中阳界线

　12 个月 项目起点位于某某市某某区吴城镇洞沟村九凤山白马仙洞景区山门口，终点位于中阳县与某某区行政交界处 路线全长5.98km 主要工程量有主要工程数量有路基工程、路面工程、排水工程、防护工程、涵洞工程、平面交叉、公路设施及预埋管线工程、绿化工程及环境保护工程 等。

　 11

　黄巷沟至汾阳千年古道线

　 12 个月 路线起点位于吴城镇下三交村接省道 219，路线向东南向沿三交沟南岸布线至黄芦沟村，折向正南向沿黄芦沟布线，终点止于汾阳界，途径下三交村、黄芦沟村、柴坪里、竹筐村、石窑 山 路 线 全 长 6.465km 主要工程数量有路基工程、路面工程、桥涵工程、交叉工程、安全设施等

　 12

　车家湾— 上四皓线

　 17 个月 项目起点位于县道米五线 K45+500 处，终点位于国道 307 线 K713+100 处 路 线 全 长 20.05km 主要工程数量有路基工 程、路面工程、排水工程桥涵工程等

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　1.1.9

　项目总投资

　本项目建设投资 103264.76 万元，包括工程费用 78841.20 万元、设备及工器具购置费 802.95 万元、工程建设其他费用 21158.20 万元以及预备费 2462.41 万元。建设期利息为 3288.41 万元，总投资估算为 106553.16 万元。

　本项目总投资是经某某区财政局财政评审的建安工程费的基础上进行调整得出的。项目建设工程其他费用包括土地征用及拆迁补偿费、建设项目管理费、研究试验费、专项评价费、施工机构迁移费、供电贴费、联合试运转费、生产人员培训费、招标代理费等。

　本 PPP 项目各主要指标见表 1-2。表 1-2 PPP 项目主要指标表 序号 项 目 单位 数值指标 一 总投资 万元 106553.16 1 建设投资 万元 103264.76 1.1 建安费 万元 78841.20 1.2 设备及工器具购置费 万元 802.95 1.3 工程建设其他费 万元 21158.20 1.4 预备费 万元 2462.41 2 建设期利息 万元 3288.41 二 合作期限 年 20 三 建设期 月 7~24 四 项目资金筹措 万元 106553.16

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　 序号 项 目 单位 数值指标 1 项目资本金 万元 21310.63 1.1 政府方出资 万元 4262.13 1.2 社会资本方出资 万元 17048.51 2 项目债务资金 万元 85242.53

　1.2 采取政府和社会资本合作的必要性和可行性

　（1）采取政府和社会资本合作的必要性 1）国家相关政策的要求 国发〔2014〕43 号文重点推行 PPP 模式。为加强地方政府性债务管理，《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）文提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（ PPP ）模 式。

　2）转变政府职能、减轻政府负担的需要 本项目采取政府和社会资本合作模式，是缓解地方政府债务压力的需要，是实现国家治理现代化的需要，是全面推进依法治国的需要，是适应经济新常态的需要。在财政收入增速放缓，地方债务实行规模控制和规范管理等背景下，PPP 模式将成为今后交通基础设施建设的重要方式。

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　 3）提高某某区交通设施质量和维护管理效率的需要 通过公开、公正、公平的竞争方式择优选择专业的社会资本来建设和后续维护管理交通项目，充分发挥某某区政府 发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效 率、技术创新动力有机结合，实现“专业人干专业事”。能够加快项目建设进程、提高投资效率，改善项目的维护和管理水平。

　4）进一步鼓励社会资本投资交通项目、多元化发展某某区的需要 采用 PPP 模式运作本项目可以充分发挥政府资金的杠杆作用，引导和鼓励社会资本加快进入某某区交通建设领域， 加快某某区道路的建设，形成多元化发展某某区的格局。

　（2）采取政府和社会资本合作的可行性 1）政策依据的可行性 根据晋政办发〔2016〕35 号《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》的要求积极推广使用 PPP 模式， 重点选择投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的项目积极推进，其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域的重点新建项目，优先考虑采取 PPP 模式，主要指导性文件如下：

　①《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发改委员会、财政部、住房和城乡建设部、交

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　 通运输部、水利部、中国人民银行令第 25 号 2015.4.25）； ②《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）； ③《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； ④《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； ⑤《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金〔2016〕92 号)。

　2）实际操作的可行性 采用 PPP 模式运作本项目，可以吸收更多的社会资本用于项目的投资建设、运营管理，解决了某某区政府财政支出不足的问题，缓解区财政的公共支出压力，还可以择优选用更加专业的技术人员、管理人员进行项目的全过程的运作， 能够很好地降低成本，增加供给，有效地降低了项目风险， 使本项目得以进一步实施。

　1.3 绩效考核标准

　本项目采用设施的可用性及绩效考核的政府付费方式， 可用性绩效付费与运维绩效费均采用期末支付的方式。

　为进一步完善和维护交通网，特制定本项目考核评价办法。

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　 1.3.1

　指导思想

　坚持以科学发展观为指导，贯彻落实区委、区政府的工作部署，依法加大治理力度，完善基础设施，提高居民素质， 改观城市面貌推动全区经济社会发展，改善道路拥挤、交通压力大、通行混乱等问题。

　1.3.2

　组织领导

　成立某某区道路交通 PPP 项目管理工作监督考核领导小组，交通局、财政局等责任人为考核小组核心成员，负责组织对本项目工作的考核；由区交通局具体负责考核的组织实 施工作，考核统计数据通过政府公共信息平台统一对外发布。

　1.3.3

　考核机制

　（1）政府方考核。本项目采用设施的可用性和绩效考核相结合的考核方式。某某区交通局为考核主体，采取定期考核和日常考核相结合的方式，对项目的建设及运营情况进行检查监督，重点考查项目公司所提供的设施的可用性和维护 管理服务的质量与效率，也是考核工作的核心。

　（2）专家和专业机构的事中评估。政府方委托第三方机构，发挥专家和专业机构在技术、管理方面的优势，对项目维护管理的质量和效率进行评价。第三方机构负责将考核结

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　 果上报某某区财政局，某某区财政局根据评估考核成绩向项 目公司付费。

　（ 3 ）绩效考核贯穿项目全生命周期，考核体系主要包括 三个方面，即建设期及竣工验收考核、可用性及运营维护考 核以及移交考核。

　（4）政府方根据绩效评价结果执行项目合同约定的奖励条款、惩处条款或救济措施。

　1.3.4

　考核指标

　本项目绩效考核挂钩比例为项目政府付费的 30%。

　（1）建设期及交工验收考核 建设期及交工验收考核主要是对项目可用性及成本控制的考核，包括建设质量、安全、工期、环境等方面。

　项目实施机构组织有关部门对项目建设成果进行考核，依据《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）、《公路路线设计规范》（JTG D20-2017）、《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ1-2008）等国家相关规定对项目各道路进行交工验收考核。具体指标执行国家、地方和行业的相应标准以及批准的设计文件要求。

　建设期及交工验收考核结果通过则运营期内政府方按PPP 合同进行绩效考核；考核结果不通过则按 PPP 合同相关条文处理。

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　 工期 建设工期：监理工程师发出开工令之日起，至本项目的建设交工验收日。

　运营期：以本项目的建设交工验收日的次日起，至本项目合作期满移交日。

　（2）项目可用性及运营维护考核 项目可用性及运营维护考核主要从两个方面进行考核， 一是项目公司规范化管理制度建设、对道路运营维护记录等资料完备性进行考核（内部业务流程）；二是对道路进行实 地考核和统计（外部业务流程）。项目绩效考核评分表见表1-3。

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　 表 表

　1-3 项目绩效考核评分表

　考核条款

　考核内容和方法

　分值

　考

　核

　标

　准

　分类

　序

　 号

　 考核项目

　 1、查阅档案资料及人事编制资料，资料齐全的得8

　1

　 维护人员配备 查阅档案资料及人事编制资料，检查 项目运营维护人员配备情况。

　 15 分，无相应资料的不得分。

　2、配备有相应数量的维护人员的得7分，否则不得

　分。

　（一）

　基本情况

　2

　 制定运营维护手册和管理制度

　 1.查看是否制定企业标准、运营操作手册和管理制度。

　2.各岗位责、权、利明确清晰。

　 20 1. 已制定企业标准、运营操作手册和管理制度的得 15分，未制定企业标准、运营操作手册和管理制度的不得分。

　 2.各岗位责、权、利明确清晰是否清晰，清晰得5分， 不清晰得2分，无岗位制度的不得分。

　3

　 资料齐全、良好、更新及时。

　 查看图纸、档案和设备资料的保管情况。

　 15 图纸、档案和设备资料齐备得15分，图纸、档案和 设备资料齐部分缺失，得10分，没有图纸、档案和设备资料，不得分。

　4 为员工提供必要的 1.查看保护装备的提供情况。

　15 1.提供保护装备得10分，未提供保护装备不得分。

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　 人身保护装备及定 期培训 2.查看定期培训计划的记录。

　2.进行定期指导培训。有记录可查的得5分，无记录 可查的不得分。

　（二）

　道 路 技 术状况

　1

　建立跟踪记录卡

　建立维护跟踪记录卡等台帐。

　30 建立了跟踪记录卡等台帐的得30分，未建立的不得 分。

　2

　 道路技术状况

　 依据《公路技术状况评定标准》（JTG H20-2007）对各道路运营情况进行考核并打分。

　70 对投入运营的道路进行考评，考评标准如下：

　若子项目道路技术状况标准（MQI）≧80分， 技术状况评定等级为良和优，则该子项目得分为子项目权重×70分； 80分>若子项目道路技术状况标准（MQI）≧60 分，评定等级为中和次，则该子项目得分为子项目权重×70÷3×2分； 60分>若子项目道路技术状况标准（MQI），评定等级为差，则该子项目得分为子项目权重×70÷3 分； 本项目道路技术状况得分为全部投入运营子项目道路得分的总和。

　（子项目权重=子项目总投资额÷投入运营的所

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　有子项目总投资额）

　（三）

　1

　应急预案方案 查阅应急预案方案，是否是否明确具 体。

　15

　建立应急预案的得15分，未建立应急预案的不得分 应

　 急预案

　 2 应急预案的技术、物资和人力等的储备保障。

　应急预案中人力、物资及技术措施的具体落实情况

　 20 已成立内部应急指挥部，并已准备需要的应急物资 得20分。已成立内部应急指挥部，未准备需要的应急物资得10分。未成立内部应急指挥部，也未准备需要的应急物资不得分。

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　 根据《公路技术状况评定标准》（JTG H20-2015）的有关规定，公路技术状况包含路面、路基、桥隧构造物和沿线 设施四部分评价内容。具体技术状况用公路技术状况指标 （MQI）和相应分项指标表示，MQI 和相应分项指标的值域为 0～100，分为优、良、中、次、差五个等级。公路技术状况标准及公路技术状况评价指标及要求见下两个表。

　表 1-4 公路技术状况标准表

　评价等级 优 良 中 次 差 MQI 及各等级分 项指标 90 ≥80，<90 ≥70，<80 ≥60，<70 <60 表 1-5 公路技术状况评价指标及要求表

　内容

　标准规定频率

　 路面 PQI 路面损坏 PCI 1 年 1 次 路面平整度 ROI 1 年 1 次 抗滑性能 SRI 2 年 1 次 路面车辙 RDI 1 年 1 次 结构强度 PSSI 抽样检测 路基 SCI 1 年 1 次 桥隧构造物 BCI 采用最新评定结果 沿线设施 TCI 1 年 1 次 说明：表 1-3 中（一）基本情况得分与（三）应急预案合得分之和 ×70% 后为（一）基本情况得分与（三）应急预案 合的最终得分。（二）道路技术状况中各子项目道路技术状况情况按照《公路技术状况评定标准》进行打分，所得的分 数+建立跟踪记录卡项得分之和×30%后为（二）运维养护的

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　 最终得分。

　将表 1-3 中三项指标最终得分相加，得出项目绩效考核得分。

　在项目合作期内，对各子项目道路可用性及运营情况进 行考核，综合考虑到道路大型车辆通行损坏路面、人为破坏 等不确定因素，制定考核办法如下：

　当年绩效考核评分＜60 分，绩效考核评定为“ 劣” ，政府支付当期政府付费扣减

　30% ，并进行约谈，约定对项目运营进行整改。

　60 分≤ 当年绩效考核评分＜85 分，绩效考核评定为“ 良好” ，政府支付当期政府付费扣减

　10%。

　。

　85 分≤ 当年绩效考核评分≤100 分，绩效考核评定为“ 优秀” ，政府支付当期政府付费不扣减。

　项目公司可根据项目实际情况对本项目绩效考核评分标准提出调整计划，经项目实施机构书面确认后，予以调整。

　（3）移交考核 项目公司在移交前 6 个月内，应对项目设施进行全面的维护，移交时应保证公路设施系统处于正常使用状态。

　项目公司有义务接受某某区交通局的监督管理，接受并配合其组织的检查及考核。政府方有权依 PPP 合同约定进行绩效量化打分，并根据考核结果对政府付费金额进行调整。

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　 1.3.5

　评价周期

　绩效评价应按一定周期进行，可分为日评价、周评价、月评价、季评价、半年评价、年终评价等 6 种。本项目采用年终评价。

　（1）评价实施与保障 1）评价实施 ①评价实施主体：本项目由实施机构某某区交通局组织专家进行评价。

　②评价结果应在每年年终进行发布。

　评价结果主要通过对接到政府公共信息平台对外公布， 必要时也可通过政府公文、门户网站等渠道向各专业部门和 社会公众发布。

　2）评价保障 监督部门应遵循本标准制定并公布绩效评价周期、指标和方法，保证评价结果的准确性和时效性。

　1.3.6

　人员培训

　培训内容包括对公路日常养护、公路维修及安全生产等方面。

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　 1.4 风险分配基本框架

　1.4.1

　风险分配原则

　根据财金〔2014〕113 号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。”原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不 可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，本项目风险分配原则如下：

　1、风险承担一方应该对该风险具有控制力 政府和社会资本之间实现最优风险分配需要根据每个人参与对方风险的承担能力与控制能力来划分。为了使项目实现“双赢”或“多赢”的局面，降低风险发生的概率和风险控制成本，合理分配项目风险是保障项目顺利进行的充分条件。

　2、风险收益对等原则 在风险分配时，遵循风险与收益对等原则，从而使 PPP 项目对所有的参与方都有吸引力，在项目风险分配过程中， 政企双方既关注合同主体对风险管理成本和分析按损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。风险分配的结果可以使双方对自己的行为持谨慎态度。

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　 3、承担分险有上限原则 一般情况下，PPP 项目实施周期长，一些政府和社会资本双方都无法预料的风险变化可能会出现，导致风险发生概率上升或财务损失增加。在风险分配时，应根据参与方的资 金技术管理能力等因素设定风险损失承担的上限，避免由某一方承担超过其承受能力的风险。

　1.4.2

　风险识别及应对措施

　1、设计风险 设计风险主要体现为由于设计方案不合理，衍生与现有 国家政策冲突、技术落后、建成无法满足道路交通建设要求 等风险。可采取以下应对措施：

　重视项目的可行性研究。可行性研究报告应严格依据国 家相关政策编制，深入调研并理解当地道路交通的切实需求，技术方案必须体现项目的先进性和前瞻性，并与某某市 某某区发展规划充分结合。组织专家对项目可行性进行系统 论证评审。

　项目公司成立后，必须基于项目可行性研究报告和项目 需求制作设计方案并进行论证评审。

　风险分配：考虑到政府方已开展设计工作的实际情况， 故项目设计方案缺陷导致的风险及费用由政府方承担。

　2、融资风险

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　 融资风险主要体现为项目公司成立后，因无法按照项目建设及运营要求进行融资、或因融资成本与计划偏差过大而导致项目运营成本上升等风险。应对措施为：政府应为项目 公司融资提供必要的支持，具体支持在项目公司成立前约定。

　风险分配：政府未按约定提供支持而衍生的风险由政府 承担，其他融资风险由社会资本承担。

　3、项目建设风险 项目建设风险主要体现为项目建设成本上升、项目未按 时竣工及项目验收未达标等风险。应对措施如下：

　（1）项目需求明确，建设施工方案合理； （2）政府主管部门（交通局、财政局等）成立项目工作小组，给项目实施必要支持和配合； （3）项目预算及招标控制价需经财政局审核批准。

　风险分配：因需求变动、审批延误、政府未按约定配合

　而衍生的风险由政府承担；其他建设风险由社会资本承担。

　4、项目运营风险 项目运营风险主要体现为运营成本高于 PPP 项目合同、运营质量不符合 PPP 项目合同约定的要求。应对措施如下：

　（1）制作合理的项目运营计划并有效执行； （2）对不可预估、不可控费用进行充分的事先评估并制定解决措施；

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　 （ 3 ）项目监督主体（交通局、财政局等）制定短、中、 长期监管计划并有效执行。

　风险分配：对不可预估及不可控费用的发生，由政府及社会资本协商，根据 PPP 合同协商的调价机制进行调整；对于因管理不善导致的风险由社会资本承担。

　5、政府支付风险 由于本项目属非经营项目，由政府付费，存在政府支付 能力不足或支付不及时风险。本项风险应由政府承担，政府付费计划需列入政府方中长期财政预算。

　6、法律风险 法律风险主要是由于国家法律变动所导致的经营成本增加、项目无法正常运营、项目提前终止等风险。

　由于国家法律法规发生变化，本项目实施方案应做相应 调整。

　风险分配：政府可控的法律变更风险由政府承担，政府 不可控的法律变动风险由政府和社会资本协商共同承担。

　7、政策风险 政策风险主要是指国家政策变化影响项目审批、建设等 造成项目无法实施或项目成本增加的风险，该风险应由政府承担。

　8、不可抗力风险 不可抗力风险通常为由于不能合理预见的自然灾害（如

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　 地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或合理回报大幅度减少的风险和由于不可合理预见的战争、暴乱、 罢工等事件发生导致本项目失败或合理回报大幅减少的风险两大类。

　对于自然灾害风险，社会资本可以通过参加商业保险转 移部分风险成本，其他无法转移的不可抗力风险由社会资本 和政府方共担。本项目风险类别及分配见表 1-6。

　表 表

　1-6 项目风险类别及分配表

　风险类别 政府 承担 社会资 本承担 共同 承担 备注

　 设计风险 设计需求不明确 √

　设计文件本身缺陷 √

　设计需求变动 √

　融资 风险 项目融资困难

　√

　 建设风险 项目管理不善而衍生的风险和费 用

　√

　 融资方式、融资成本高

　√

　 资金不能满足施工进度要求

　√

　 施工质量

　√

　 工地安全

　√

　 施工成本超支

　√

　 完工风险、工期滞后

　√

　 缺陷与隐蔽缺陷

　√

　 施工技术不过关

　√

　 变更

　变更责任 方承担 分包商违约

　√

　 工地发生事故

　√

　 运维风险 运营成本超支

　√

　 运营商违约

　√

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　 风险类别 政府 承担 社会资 本承担 共同 承担 备注

　服务质量不好

　√

　 维护成本过高

　√

　 维修过于频繁

　√

　 运维效率低

　√

　 设备维护状况

　√

　 运维技术要求改变 √

　延迟支付运维费 √

　由于运维人员不遵守规程引起运 维不达标

　√

　 由于原材料价格上涨和数量增多 导致运营成本超支

　√

　 项目公司破产

　√

　 法律变更 政府可控的法律变更 √

　政府不可控的法律变更

　 √

　政策风险 宏观经济变化 √

　审批延迟 √

　土地使用权 √

　政府偿 还风险 政府支付能力不足或支付不及时 风险 √

　不可抗 力风险 自然灾害，动乱、恐怖袭击等

　 √

　1.5 项目运作方式

　1.5.1

　基本原则

　为了本项目的成功运作和目标实现，在运作过程中需要贯彻以下原则：

　1、严格执行国家法律、法规、规章和政策规定的原

　则；

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　原则；

　 则；

　 原则。

　2、项目实施过程坚持“公平、公正、公开”的原则； 3、保护国家、职工、债权人和其他各方合法权益的

　 4、坚持通过竞争机制选择政府合作伙伴的原则； 5、创新 PPP 模式下交通设施领域经济管理机制的原

　 6 、坚持广泛调研，借鉴国内外类似项目先进经验的

　 PPP 运作方式，亦即项目运作模式，根据项目运作方式和具体情况的不同，政府方和社会资本方的合作范围可能包括设计、融资、建设运营、维护某个基础设施或提供某项公共服务等。财政部、国家发改委发布的关于 PPP 的规范性文件中对 PPP 项目的操作模式均有相应规定。

　1.5.2

　本项目运作方式

　依据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔 2014 〕

　113 号）规定，考虑收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素， 本项目采用建设-运营-移交（BOT）方式，由社会资本方及政府方共同出资成立项目公司，主要负责项目的融资、建设、

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　 运营、维护和移交。由某某区人民政府授权项目实施机构某某区交通运输局与项目公司签订 PPP 项目合同，资产所有权归政府所有，项目公司拥有项目的经营权，合作期 20 年（含建设期），待运营期满后，无偿移交给某某区人民政府或其指定机构，并保证在移交时项目设施等处于完好及正常运行状态。

　1.6 交易结构

　1.6.1

　交易结构图

　图 1 项目交易结构图 由图 1 分析可知：

　1、某某区政府授权某某区交通局为本项目的实施机构负

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　 责项目准备、采购、监管及移交等工作。

　2、政府方投资公司出资 4262.13 万元与经政府采购方式选择的社会资本方共同出资成立项目公司。作为股东对项目 公司日常运营活动进行监管，必要时代表实施机构行使 “ 一票 否决权”。

　3、某某区交通局与项目公司签署 PPP 项目合同，授权项目公司完成本项目，并在运营期内组织对项目公司进行现场监督、在线监控以及绩效考核。

　4、项目公司同金融机构签订融资协议募集资金，完成在运营期内本项目的建设、运营和维护管理工作，并与保险公 司签订保险合同。

　5、某某区交通局委托第三方考核机构对本项目年度运营情况进行考核打分，第三方考核机构将考核结果提供给某某区财政局，某某区财政局根据考核结果对本项目进行付费。

　1.6.2

　融资结构

　1、资金来源 根据某某院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的有关通知》（国发〔2015〕51 号）等文件规定，本项目资本金设定为总投资的 20%。项目资本金由政府和社会资本共同出资，政府方出资比例为项目资本金的 20%，社会资本方出资比例为项目资本金的 80%。项目其余资金为项目债

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　 务资金，主要通过银行贷款等方式获得。

　2、项目公司股权情况 本项目由政府方和社会资本方共同全部出资成立项目公司进行具体的投资、建设、运营和维护，项目公司注册资本 金与项目资本金等额设置，为项目总投资的 20%。

　政府方在项目公司注册资本金中出资比例为 20%，作为股东对项目公司行使监督管理权，不参与分红。其余注册资 本金由社会资本方认缴。

　1.6.3

　回报机制

　项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，是政府和社会资本合作的重要基础，根据 PPP 项目的行业、运作方式及具体情况的不同，需设置不同的付费机制。

　常见的项目回报机制有使用者付费、政府付费以及可行性缺口补助三种支付方式。

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　 图 2 常见 PPP 项目回报方式 1、使用者付费模式，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用 （通常适用于高速公路、桥梁、地铁、燃气等项目）。

　2、政府付费，即付费主体是政府，指政府直接付费购买公共产品和服务，通常包括：

　（1）可用性绩效付费，通常适用于学校、医院等项目； （2）使用量付费，通常适用于污水处理、垃圾处理项目； （3）绩效付费，通常会与上述两种方式中的一个或多个要素搭配组合使用向项目公司付费，适用于市政、道路、垃 圾焚烧、环境治理等项目。

　3、可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、 股权投入、优惠代替和其他优惠政策的形式，给予社会资本

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　 或项目公司经济补助。一般可行性缺口补助是对使用者付费 的补充。

　交通类 PPP 项目的支付和回报机制通常体现为政府付费，即项目公司通过投资、建设、运营维护项目，政府方按照项目合同或协议约定向项目公司支付费用，项目公司以此收回投资并获得合理回报。

　根据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号），本项目采用政府付费方式获得投资回报，由社会资本提供项目的建设及后续的运营维护管理服务，政府付费的费用包括可用性绩效付费和运维绩效费。

　某某区政府按照《PPP 项目合同》的约定及时、足额的向项目公司支付可用性绩效付费和运维绩效费。项目年投资回报率暂按 6.9%计算（年投资回报率以采购社会资本的结果为准）。

　1.6.4

　相关配套安排

　本项目政府配套工作主要是协助项目公司征地拆迁，政府配套投入为零。

　2. 物有所值评价

　 2.1 评价依据

　 根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试

　国信招标 吕梁市离石区道路交通 PPP 项目物有所值评价报告 33

　 行）》的相关要求，PPP 项目在识别阶段应开展物有所值评价工作。评价重点主要关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

　本项目物有所值评价的依据如下：

　1 、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财 金〔2014〕113 号； 2、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015 年第 25 号令）； 3、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； 4、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）； 5、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）； 6、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42 号）； 7、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）。

　8、《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕 167 号）。

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　 2.2 定性评价

　物有所值定性评价主要用于评价在定量评价中不能被量化、但对物有所值评价非常关键的因素，例如质量、社会效益、政府与社会资本的能力和资源等。

　2.2.1

　定性评价程序

　（1）评价准备：准备评价资料；明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等。

　（2）定性评价程序：确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家组会议、专家打分并形成意见、形成定性评价结论。

　2.2.2

　评价指标及权重

　定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、 可融资性等 6 项基本评价指标，项目规模大小、预期使用寿 命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、 运营收入增长潜力、行业示范性等 6 项补充评价指标。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任意指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任意指标权重一般不超过 10%。

　本项目物有所值定性评价选取全生命周期整合程度、风 险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府

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　 机构能力、可融资性等 6 项基本评价指标，项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等 6 项补充评价 指标，共 12 个评价指标，并赋予每个指标相应权重。

　本项目物有所值定性评价选取的 12 个评价指标及其权重见表 2-1。

　表 表

　2-1 物有所值定性评价指标及权重

　编号 评价指标 权重 指标说明

　主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、

　 1

　 全生命周期整合程度

　 15% 建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

　PPP 模式产生物有所值的一个重要机理就是整合项目的各个阶段(设计、建造、融资、维护、运营)。一般来说，整合的潜力越大，产生物有所值的可能性越大，越适合于 PPP 模式。因此，整合程度越高，得分越高。

　 2

　 风险识别与分配

　 15% 主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。PPP 模式将风险在公共部门和社会资本中合理分配，本着风险共担利益共享的原则，尽可能减少政府自留风险， 合理转移风险给社会资本和其他机构，从而使风险得

　到最佳管理，降低政府在项目上的总成本。因此，风 险分配越合理，PPP 模式的物有所值程度越高。

　主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、

　质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实

　 3 绩效导向与 鼓励创新

　 15% 节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励 社会资本创新。基于产出绩效的产出说明只规定交付

　什么，而不会做出明确的投入要求，为创新提供更大

　的空间。社会资本的创新空间越大，越有利于采用 PPP

　国信招标 吕梁市离石区道路交通 PPP 项目物有所值评价报告 36

　 编号 评价指标 权重 指标说明

　模式。同时，要求公共部门改变管理方式：从自己提供公共产品或服务改为对社会资本交付的公共产品或服务进行绩效管理，建立并监测关键绩效指标。因此， 绩效指标越明确具体，越适合采用 PPP。

　 4

　 潜在竞争程度

　 15% 主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。基于项目内容本身，考察项目吸引社会资本参与竞争、进行投资的能力。PPP 项目本身是建立在一个公平的机制之下，既要满足政府的社会服务需求，也要考虑社会资本对项目盈利能力的需求。因此越能够权衡好项目的公益性和经营性，并设计出项目合理的回报机制，越能吸引社会资本参与投资竞争。针对识别阶段， 则主要考察项目有无同类项目的成功先例、行业内从 事相关业务的企业数量。

　 5

　 政府机构能力

　 10% 主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。为了确保项目的成功运作和保障公共利益，需要重点...

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